前不久，國家食品藥品監管局就保健食品功能調整方案再次向社會征求意見，欲將27項功能撤并為18項。其中，輔助降血壓等4項功能被取消，引起不少消費者的關注。保健食品到底在哪些方面有作用？能不能保健康？如何正確看待廣告吹得神乎其神的保健食品？記者進行了深入調查采訪。
1.
保健食品的作用是確定的
經過動物和人體試驗，證實其聲稱的功能，并獲得國家批準，才是保健食品。其功效是緩慢、隱性的，有助于增強免疫力，提高身體素質，減少疾病發生。
山西大同市的邊先生一直給年屆九旬的父親購買善存片，補充多種維生素和礦物質。“父親臥床近10年，不能下床活動，飯量很小，但堅持吃了幾年的善存之后，不論精神還是臉色都不錯，我覺得膳食補充劑對健康還是有用的。”邊先生語氣肯定地告訴記者。但對親戚朋友送給老人的其他營養品、滋補品，邊先生卻很排斥：“廣告說得天花亂墜，納米技術、航天員指定產品、諾貝爾獎得主研究、聯合國授權等等，一聽就是騙人的。”
如今，不論廣播電視，還是報紙網絡，保健品廣告鋪天蓋地，減肥、降糖、增高、提智、補鈣、抗癌等等，保健品幾乎無所不能。許多該去醫院找醫生開藥治療的慢性病或者疑難雜癥患者，比如糖尿病人，被廣告忽悠長期吃保健品；而一些本來健康，無需服用保健品的青少年，卻總在補腦補鈣。保健品在百姓生活中扮演的角色多重而混亂，讓人摸不著頭腦。
記者在北京2家超市、6家藥店，隨機采訪多位消費者發現，購買和食用保健食品的信息都來源于廣告，而對保健食品的功能則多認為是一種心理安慰，具體對身體有什么好處并不了解也不抱太大的希望。購買保健食品多是為了看病人，或者為家里的老人補補營養，表示關心。
“保健品、保健食品、保健用品等稱謂讓人很糊涂，再加上滋補品、營養品等，就更亂了，真的不清楚它們之間到底有什么不同。”一位購買減肥茶的消費者向記者抱怨。記者在藥店保健食品柜臺發現，保健食品與營養品、滋補品等普通食品混放的情況很普遍，從銷售的角度很容易對消費者造成誤導。
“其實，從法律意義上講，只有保健食品的概念，保健品、營養品、滋補品等都是俗稱。我們常說的燕窩、蟲草等營養滋補品，是按照我國傳統的藥食同源的理念延續下來，作為原料用于藥品生產就是藥品，直接食用就應屬于普通食品。”中國保健協會秘書長徐華鋒坦陳，我國傳統的中醫藥連食品和藥品都同宗同源，再加上保健食品，確實容易造成混亂。
根據當前實施的《保健食品注冊管理辦法》，保健食品是指聲稱具有特定保健功能或以補充維生素、礦物質為目的的食品。即適宜于特定人群食用，具有調節機體功能，不以治療疾病為目的，并且對人體不產生任何急性、亞急性或慢性危害的食品。包括了特定保健功能的食品和營養素補充劑兩類食品。“經過國家食藥監局審批，獲得批準文號，并在外包裝上印有小藍帽標識的，才是真正的保健食品。”國家食品藥品監管局保健食品化妝品監管司司長童敏說。
“保健食品的功效是緩慢、隱性的，與藥品治療疾病的快速、顯性作用區分非常顯著。”徐華鋒強調，按照保健食品的審批管理辦法，任何聲稱功能的保健食品都要經過動物和人體試驗，證實其聲稱的功能，因此獲得國家批準的保健食品是可以保證其健康功效的。
保健食品的核心作用是有助于增強人體免疫力，提高身體素質，減少疾病發生率，而不是直接治療某種疾病。“就像汽車的定期保養，是必須做的，可減少汽車發生故障的概率，但不等于汽車不會出問題。出了問題就要送去維修，而不是以保養替代維修。”徐華鋒舉例解釋說。
2.
產業發展和市場亂象同樣不可忽視
4000多種產品，年產值2600多億元；部分減肥、降糖等保健食品違法添加藥品，質量安全事件時有曝光，虛假違法廣告屢禁不止，對消費者健康構成一定程度的威脅
保健食品是人們解決溫飽問題后，對食品功能提出的新需求。我國傳統保健食品歷史源遠流長，但由于缺乏深入的科學研究與工業化生產，在過去漫長歲月中并沒有發展成為一個產業。
隨著科學的進步、經濟的發展，特別是改革開放之后，人民生活水平迅速提高，對健康長壽有了新的更高要求，我國保健食品產業在上世紀80年代中后期迅速發展，成為新興產業，增長迅速。據不完全統計，截至2011年底，衛生部和國家食品藥品監管局共批準產品近萬個，在產產品4000多個，保健食品生產企業2000多家，年產值2600多億元，年產值上億元的企業70多家，占總產值的38%，保健食品產業已成為我國國民經濟中不可忽視的朝陽產業。
但與產業快速發展并存的，是保健食品安全形勢嚴峻，市場亟待規范。
“部分功能保健食品非法添加違禁物品問題較為嚴重。”國家食品藥品監管局保健食品化妝品監管司監督處副處長郭海峰指出，不法企業利用人們希望快速見效的心理，擅自在保健食品中添加違禁物品，如在減肥功能產品中非法添加西布曲明、酚酞；在輔助降血糖功能產品中非法添加二甲雙胍、格列苯脲，在緩解體力疲勞功能產品中非法添加西地那非等，對消費者的健康安全構成嚴重威脅。
違法違規生產經營時有發生。一些企業誠信意識差，個別企業不按照批準的配方、工藝組織生產，委托加工行為很普遍。記者了解到，由于監管日益嚴格，新的保健食品企業要想拿到批準文號要在技術、資金、設備、人員等多方面加大投入保證安全，不少企業就退而求其次，與較早拿到文號的企業簽訂委托加工協議，用他人文號生產保健食品。但委托加工不規范，委托雙方各自所負的責任不明確，多次委托、部分加工、異地加工等現象時有發生，產品質量難以保證。索證索票執行不力，產品來源難以追溯。
保健食品虛假夸大宣傳問題突出。一些保健食品生產經營企業為牟取暴利，利用報刊、電視等媒體的廣告大肆夸大產品功效，誤導消費者。產品說明書和標簽不按批準內容印制，擅自增加保健功能，擴大適用人群，變更食用方法和食用量。甚至故意混淆與藥品的界限，誤導消費者。
保健食品市場魚目混珠。一些產品假冒保健食品批準文號和保健食品標志；一些產品以食品批準文號、生產許可證號、消毒殺菌產品批準文號等假冒保健食品文號，違規聲稱保健功能；一些普通食品故意做成膠囊、片劑等形態，與保健食品產生混淆；有的甚至聲稱未經批準的特定保健功能比如提高智商等。
“從整個保健食品產業發展來看，‘多、小、散、亂、低’特征明顯。”童敏說，生產企業數量多，規模小，大多為中小民營企業，產業集中度低；研發投入不足，技術含量偏低；品牌產品少，缺乏核心競爭力；各企業間素質極不平衡，差異很大，一些企業自律意識不強，誠信較差，甚至利用不法手段坑害消費者，缺乏基本職業道德和操守。
同時，產業目錄和行業類別中都沒有保健食品，統計局的統計數據中也沒有保健食品，整個產業缺乏指導和政策扶持，發展粗放。
3.
監管處于無法可依的窘境
《保健食品監督管理條例》遲遲未能出臺，食品標準中沒有保健食品類別，直銷保健食品是監管盲區，地方基層監管力量薄弱，一些市、縣級局保健食品職能交接尚未完成
當前保健食品市場亂象與監管乏力不無關系。
“保健食品監管職能歷經多次調整。”童敏說，1996年起，衛生部負責保健食品的審批和監管。2003年9月，審批職能移交國家食藥監局。2008年9月，監管職能移交國家食藥監局。2011年3月，中央編辦明確國家食藥監局的保健食品監管職能，并將國家食藥監局食品許可司更名為保健食品化妝品監管司。目前，一些市、縣級局保健食品職能交接尚未完成。
法律法規滯后，標準規范不完善。記者了解到，2009年頒布實施的食品安全法明確，對保健食品的具體管理辦法由國務院規定。但至今3年過去了，《保健食品監督管理條例》仍未出臺。“這就使得監管缺乏法律依據，處于無法可依的狀態中。”童敏舉例說，比如大棗、山藥、枸杞等，藥食同源的食品，到底能不能宣稱功能，如果宣稱功能由誰來監管？再如，目前進口的保健食品很大一部分沒有經過食品藥品監管部門審批，也在市場上銷售，該由哪個部門來管？依據什么管？都急需法律的明確界定。
同時，食品標準中沒有保健食品類別，產品企業標準管理不明確。
值得注意的是，目前我國已批準的31家直銷（無店鋪銷售）企業的主要產品是保健食品，比如蛋白粉、多種維生素、礦物質補充劑等。但我國直銷企業經營許可在商務部，市場監管是工商和公安部門，藥監部門插不上手，致使直銷企業的保健食品成為監管盲區。
監管體系尚未建立健全，監管能力亟待加強。目前，保健食品技術支撐能力薄弱，監管技術手段缺乏。風險控制體系亟待進一步完善，上市后產品監測、風險評估等急需加強，保健食品清理換證迫在眉睫。地方基層監管力量薄弱，對非法添加、假冒偽劣、虛假夸大宣傳等違法違規行為打擊不力。
4.
研究探索審批與備案相結合的管理方式
對違法違規行為實行“三個一律”、“五個必須”、“六個嚴厲打擊”。有了分類監管的理念，對保健食品的監管思路日益清晰
“當務之急，是盡快出臺保健食品監管條例，讓監管有法可依。同時，督促各地盡快完成監管職能交接，健全監管隊伍，強化監管力量，讓監管有人可用。”童敏語氣迫切地表示。
“雖然缺少上位法的支撐，但監管工作并未止步不前。”徐華鋒評價說，從建章立制、完善審批，到不斷加強原料管理、建立風險監測、強化日常監督，保健食品安全狀況正在好轉。“盡管市場非理性特征明顯，監管有待進一步加強，但相比于90年代，紅桃K、三株口服液等一個單品銷售過億元的初級階段，目前的市場狀況正趨于成熟和規范。”徐華鋒說。
郭海峰告訴記者，針對市場亂象，食藥監部門連續三年開展非法添加專項整治，對違法違規行為實行“三個一律”、“五個必須”、“六個嚴厲打擊”。“三個一律”：凡提供虛假申報資料的，一律不予批準并列入“黑名單”；凡出具虛假許可檢驗報告的，一律取消許可檢驗資格；凡申報產品存在安全隱患的，一律不予批準。“五個必須”，凡存在標簽說明書虛假夸大宣傳的，必須責令召回并整改；凡產品質量不合格的，必須沒收產品及違法所得并從重處罰；凡產品涉嫌存在安全隱患的，必須下架并暫停產銷；凡存在違法添加行為的，必須撤銷產品批準文件，吊銷生產許可證；凡觸犯刑律的，必須移交司法機關追究刑事責任。“六個嚴厲打擊”，嚴厲打擊虛假夸大宣傳行為，嚴厲打擊使用假劣原料生產行為，嚴厲打擊套用冒用批準文號行為，嚴厲打擊違法添加行為，嚴厲打擊無證生產行為，嚴厲打擊制售假冒偽劣行為。
日前，記者隨國家食品藥品監管局保化司赴重慶彭水縣調研時看到，不論批發企業還是零售企業，都能做到保健食品分區擺放，明示類別，讓消費者明白保健。在記者調查的4家零售店中，沒有發現未經批準的假冒保健食品。“重慶經過保健食品百日整治行動，市場確實規范了，但這還不能代表全國的情況，監管任務依然艱巨。”童敏說。
童敏透露，國家食品藥品監管局正在研究分類管理，探索建立“審批制”和“備案制”相結合的產品管理方式。所謂備案制，就是將一部分我國傳統藥食同源的食品原料，比如大棗、大蒜、山藥等已經證實具有確切功能的原料用于制造保健食品時，不再審批，只要在藥監部門備案就可生產。“但前提是安全性確切，不會引起混淆，比如大棗補血的功效盡人皆知，就可備案管理。如果有企業聲稱能抗癌，可按超出備案范圍查處。”童敏說。
“這表明監管正在創新中完善。其實，審不審批，一些特定保健功能的食品原料千百年來都在民間廣泛使用，關鍵是有了分類監管的理念，對保健食品的認識日益清晰，是一種進步。”徐華鋒指出，在備案的同時，對含有天然提取物、化學物質、添加劑等的保健食品還要進一步嚴格審批，把好安全關。
在美國和日本，都有介于食品和藥品之間的保健功能食品，在其發展初期，也有被神奇化的問題，隨著研究和認識的深入，才逐步規范。比如，日本保健食品分為特定保健食品和健康食品兩類，前者要提供詳盡的研究資料，經過嚴格的審批；后者由監管部門給出一個規范的標識和宣傳用語，即可銷售，若超出用語范圍誤導消費者，就會受到查處，類似我國正在研究探討的備案制。
此外，在公眾中普及健康知識也至為重要。目前百姓健康愿望迫切，但保健知識極為缺乏，致使消費行為缺乏理性。而非理性的市場就會給部分唯利是圖的企業以賺取快錢的可乘之機。
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保健食品的18種功能
國家食品藥品監管局日前公布的《保健食品功能范圍調整方案（征求意見稿）》中，將保健食品的功能調整為以下18項：
有助于增強免疫力，有助于降低血脂，有助于降低血糖，有助于改善睡眠，抗氧化，有助于緩解運動疲勞，有助于減少體內脂肪，有助于增加骨密度，有助于改善缺鐵性貧血，有助于改善記憶，清咽，有助于提高缺氧耐受力，有助于降低酒精性肝損傷危害，有助于排鉛，有助于泌乳，有助于緩解視疲勞，有助于改善胃腸功能，有助于促進面部皮膚健康。
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