食品安全“故意污染”的審核發現及防控 ——群眾路線工作方法在“行業潛規則”應對中的應用

摘 要：本文針對食品安全的“故意污染”進行危害分析，對直接危害、間接危害的具體表現進行了分類評估，確定了“故意污染”的顯著危害，借鑒群眾路線工作方法，針對顯著危害提出了監管檢查程序，建立了群眾舉報、監督的防控長效機制，解決了“行業潛規則”難于有效應對的問題，是針對“主觀因素”審核方法的技術實踐與理論創新。
關鍵詞：食品安全，故意污染，行業潛規則，群眾路線

“福喜”變質肉的風聲未過，又有“沃爾瑪”長蟲大米曝料！
每年都有食品安全事件披露，好多涉及規模企業，并還自稱“建立了完整的質量保證體系，生產過程中執行HACCP和GMP”。人們不禁要問“HACCP計劃怎么了”，“食品防護計劃怎么了”，“食品安全管理體系怎么了”。
早在2011年，就有學者對過去十年內的食品安全事件作過統計，其中人為污染高達72.4%，除了“輸日毒水餃事件”、“牛奶投毒案”為“蓄意污染”外，其余71%都屬于“故意污染”，大部分事件不是“天災”，而是“人禍”！
“故意污染”問題不解決，食品安全事件“去年發生了，今年發生著，明年還將發生”！
一、食品安全的“蓄意污染”與“故意污染”
“故意污染”與“自然危害”、“蓄意污染”不同，其產生原因、目的、特點，危害相關的主體，控制措施，防控主體，企業管理體系的有效性都有所區別（參見表1的分析）。

表1. 食品安全的自然危害、蓄意污染、故意污染的區別

	自然危害	蓄意污染	故意污染
目的	無	敵視社會、擾亂社會秩序	經濟利益驅動
產生原因、特點	客觀環境、技術條件，難以完全避免	因同行的惡性競爭；不滿情緒員工的惡意報復；敲詐勒索；恐怖主義等經濟、政治、文化、宗教矛盾而人為蓄意制造食品安全事件。	企業最高管理者因過度追求利潤目標，誠信道德缺失，主觀故意，導致質量目標偏離。
危害相關的主體	客觀條件，沒有特定的主體	同行，不滿情緒的員工，恐怖、激進分子等	最高管理者
案例	速凍食品檢出致病菌	輸日毒水餃事件，牛奶投毒案	孔雀石綠多寶魚，三聚氰胺奶粉，地溝油，瘦肉精事件
管理體系	有效	有效	因質量目標偏離導致失效
控制措施	企業GM、SSOP、食品安全管理體系等	企業食品防護計劃	教育、監督、監管、處罰等
防控主體	企業自身	企業自身	政府職能部門

食品安全“蓄意污染”是因同行惡性競爭、不滿情緒員工的惡意報復、敲詐勒索、擾亂社會正常秩序恐怖主義行為等因經濟、政治、文化、宗教矛盾而人為蓄意制造食品安全事件。
食品安全“故意污染”則指生產經營者因過度追求利潤目標，以致誠信道德缺失，向食品中添加非食用物質，超范圍、超量使用農獸藥和食品（飼料）添加劑，在生產經營活動中摻假摻雜、使用感官性狀異常的食品原輔料，以及采用其它不適合的方法生產加工食品的行為。即“行業潛規則”，是企業最高管理者的主觀故意。
二、“故意污染”顯著危害（直接危害）的具體表現
“故意污染”顯著危害，是由企業最高管理者過度追求利潤目標，直接造成食品污染的行為，具體表現在以下3個方面：
（一）農產品原料種養殖環節：
1.故意在有毒有害物質超過規定標準的區域生產、捕撈、采集食用農產品。
2.故意使用劣質、不合格、甚至明令禁止的化肥、農藥、獸藥、農用薄膜等農業投入品。
3.故意不按國家強制性的技術規范的，超范圍、過量使用農業投入品、保鮮劑、防腐劑、添加劑等。
4.故意不按農業投入品的安全間隔期或休藥期規定。
（二）食品原輔料使用方面：
1.故意使用非食品原料生產食品，或者用回收的食品、超過保質期的食品作為原料生產食品；
2.故意使用致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、生物毒素、污染物質、放射性物質及其他危害人體健康的物質含量超過安全標準的食品原輔料；
3.故意使用腐敗變質、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻假摻雜或者感官性狀異常的食品原輔料；
4.故意使用病死、毒死或者死因不明，以及檢驗檢疫不合格的禽、畜、獸、水產動物肉類及其制品；
（三）食品添加劑、食品相關產品方面：
1.故意采購、貯存、使用食品添加劑以外的化學物質或其他可能危害人體健康的物質；
2.故意采購、使用超過保質期的或不符合食品安全標準的食品添加劑、食品相關產品；
3.故意超范圍、超限量使用食品添加劑；
三、“故意污染”潛在危害（間接危害）的具體表現
食品生產經營過程中，管理者為降低管理成本，違背GMP、SSOP要求，故意不按食品生產經營管理規范執行，容易造成交叉污染，形成間接危害的情形，例如：
1.食品原料處理、加工、包裝、貯存場所不能保持環境整潔，不能與污染源有效隔離；
2.生產經營設備、設施，如：消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通風、防腐、防塵、防蠅、防鼠、防蟲、洗滌以及處理廢水、存放垃圾和廢棄物等的設備或者設施不能保持良好狀態；
3.故意使用廉價、非食品級的材料作為與食品接觸的容器、工具和設備，不按標準清洗、消毒；
4.沒有食品安全專業技術人員、管理人員，食品安全的規章制度不能有效執行；
四、“故意污染”的防控分析
美國的食品防護安全評估和控制的理論和方法為食品安全管理提供了很好的借鑒，但是食品防護的對象主要是恐怖主義，防的是“蓄意”，而我們防的是“故意”。在經濟利益的驅動下，人為“故意污染”屢屢繞過食品防護，造成管理體系的失效，“行業潛規則”的應對成了食品安全防護的短板。
現有的防控問題：“蓄意”“故意”歸為非傳統食品安全問題，兩種危害沒有系統的區分，建議依靠企業自查自糾制度來防控“故意”，如食品防護計劃“補丁”；加強認證的有效性；建立區域管理的綜合控制體系等，但是都未觸及問題的實質，下面我們從五個方面分析“故意污染”的防控：
1、“主觀因素”的問題
食品安全“故意污染”是指生產經營者因過度追求利潤目標，以致誠信道德缺失，是企業最高管理者的主觀故意，因此“故意污染”的監管檢查屬于“主觀因素”審核，而認證審核更多的是關注“客觀因素”的合格評定。
2、重點針對“故意污染”的顯著危害
“故意污染”的潛在危害，可以通過一般的認證審核，現場監管發現問題。如果工藝簡單，產品風險低，如糧谷的分選儲存，即便是GMP、SSOP執行不到位，一般也不會造成顯著危害。“故意污染”的直接危害，因違規直接添加，發生的概率頻繁，造成的后果嚴重，風險評估為顯著危害。因此監管檢查防控措施重點針對的應是“故意污染”的直接危害，即顯著危害。
3、主體是政府監管部門
因為過度追求利潤目標，企業最高管理者的主觀故意行為，導致質量目標偏離，誠信道德缺失，質量管理體系的失效，因此糾正只能使來自企業外部的力量。第三方認證機構或行業協會都有服務性質，與企業有利益關系，也沒有強制執法的授權，因此“故意污染”糾偏的主體只能是政府監管部門。
4、有必要的強制措施或手段
現場監管時，有時會遭到故意阻撓，例如：“聲稱沒有門禁卡，倉庫的門打不開”，“抽屜、檔案柜被鎖上”，“聲稱庫房租給別人，沒有鑰匙”，“電腦共享資料查到一半，網絡斷了”等，因此需要時要有強制措施或手段。
5、充分有效地發動群眾
由于企業管理層的主觀故意，通過偽造記錄，偽造合格證據，制作兩本賬，“游擊戰術”等方式來應對監管，造假手法隱秘。“故意污染”即“行業的潛規則”，但在企業內部卻是“公開的秘密”，“老板知道、員工知道，甚至門衛也知道”，就是監管人員不知道，因此要形成有效的監管檢查，怎樣充分有效地發動群眾監督、舉報成為關鍵。
五、“故意污染”的監管檢查的方法步驟
面對思想上的問題，針對主觀世界的改造，黨的整風運動提供了很好的借鑒，為“跳出歷史周期律”，中國執政黨提出“讓人民來監督政府”舉措，結合黨的群眾路線工作方法，如：教育動員，保密承諾，背靠背談話，現場調查，匿名征集，進行批評和自我批評，問題公示等，筆者提出“故意污染”監管檢查的程序：
1.文件審查
一查產品說明書、工藝資料，《出口食品原輔料、食品添加劑和農業投入品使用自查報告表》，關注原輔料、添加劑和農業投入品使用是否符合我國及進口國相關法律法規和標準要求；二查廠區平面圖、車間平面圖，對生產貯存場所的布局了解，現場檢查不至于遺漏；三查工藝環節實拍照片，關注各工藝點上的人員、設備、物料、衛生環境等綜合狀況；四查食品、農產品質量安全監測公布的抽查結果，根據食品安全風險程度確定監督管理的方式和頻次等；五查企業的誠信檔案，對有不良記錄的食品生產經營者重點監督。目的是根據風險實施分類分級監管。
2.教育動員
談話調查質量管理人員是否熟悉國家和相關進口國（地區）的相關法律法規、食品安全衛生標準，具備適應其工作的資質和能力，是否開展員工培訓。監管人員在確認企業具備管理能力的情況下，參加企業的員工培訓，并開展群眾動員。國家已將食品安全知識納入國民素質教育，相關支出可由當地財政食品安全公益宣傳經費補助。
動員大會需要明確的內容：食品“故意污染”的具體表現，舉報、表彰的政府獎勵制度，責任約談，違法的處罰，追究等。食品安全關系著每個人的利益，要強調任何組織、個人對違法行為都有舉報的義務，否則大家都將成為“行業潛規則”受害者。現場公布舉報投訴的聯系方式，并作出保密承諾，打消群眾顧慮，保護舉報的員工，目的是充分發動群眾。
3.公布舉報方式
設立意見箱，公布聯系電話，電子郵箱，發放問題征集表，發放聯系卡等多種方式。目的是方便生產一線群眾、社會媒體的舉報投訴。體現食品“故意污染”有效審核發現以群眾為主體，強調群眾監督，體現社會共治的原則。
4.談話調查
一是通過談話主動發現問題。開展六必談：即法人代表，質量主管、車間主任、現場品管，關鍵工序人員，公司老員工進行談話調查。與管理者交談著重了解對質量的態度和承諾，與員工談話以驗證其對質量方針與自身活動相互關聯方面的意識、理解和認知，目的是判斷思想意識方面是否有“主觀故意”污染的傾向。單獨談話采取背靠背方式，回避企業最高管理者。也可通過召開座談會的形式進行調查，要作出保密承諾。
二是通過談話征求群眾意見。為了營造良好的談話氛圍，可先征集員工的期望訴、公司管理上的意見建議等，然后通過談話征求企業生產經營過程中的“故意污染”行為，也可發放問題征集表，匿名征集食品“故意污染”的具體表現。
目的是廣泛征求生產一線群眾的意見，即使是沒有審核發現，對有“故意污染”行為或想法的最高管理者也會形成壓力，起到警示作用。
5.現場調查
一是通過現場調查主動發現問題。除生產車間外，還要深入企業各部門現場，財務、倉儲，采購，種養殖基地進行現場調查。記錄查閱：食品原料、添加劑，食品相關產品進貨驗收、物料出入庫、領用，財務盤點，生產核算，食品出廠檢驗、農業投入品、生產銷售等的記錄，包裝標簽等。
必要時開展抽樣檢驗，對企業使用的農藥、獸藥、飼料和飼料添加劑、肥料等農業投入品，以及食品原輔料、添加劑、食品相關產品進行監督抽查，并公布抽查結果。國家已經建立食品、農產品的質量安全監測制度，可由財政專項經費購買樣品，并不能收取檢驗費和其他任何費用。
二是現場調查同時征求群眾意見。同時進行談話調查，發放問題征集表，匿名征集食品“故意污染”的具體表現。
三是追蹤調查。對群眾舉報，談話及現場監管發現的問題進行追蹤調查，對拒絕、阻撓監管行為的要有強制檢查措施。證據充分的，即可按照《食品安全法》實施經濟、行政或刑事處罰。
6.問題反饋
對談話調查、現場調查，問卷調查，匿名舉報、投訴、反映的問題，梳理匯總，進行危害識別與評估，判定是否主觀故意，是“故意污染”的直接危害還是間接危害。鑒于保密承諾，不能泄露舉報人的信息。
對于證據充分的，責令即刻整改，情節行為嚴重的進入處罰環節；對于道聽途說，假設猜測的問題，對于那些證據不充分、無法追蹤調查的，以及員工的期望訴、公司管理上的意見建議等一并列出問題清單，向公司管理層進行反饋。目的是警示教育作用。
7.對照檢查
由企業最高管理者親自主持，對反饋的問題逐條對照檢查，并經集體討論，一是與事實不符的問題做出解釋說明；二是對于員工的期望訴、公司管理上的意見建議進行解釋或采納；三是涉嫌“主觀故意”的行為作出質量承諾，并制定整改方案，明確責任人，整改措施、整改時限；四是證據確鑿的，要把接受處罰的情況做出說明，并在職工大會開展對照檢查，并公開的接受批評和自我批評。
8.問題公示
問題整改方案、處罰的情況，經評審組審核后，要對全體職工公示，接受群眾的監督。目的是回應群眾的問題反映、舉報。
9.整改驗證
按照整改方案的計劃，驗證企業問題整改情況，記入企業的誠信檔案。對“主觀故意”行為，證據充分并造成惡劣后果的作出行政處罰。
綜上所述，“企業員工是食品防護的第一線”，食品安全“故意污染”的監管、防控，必須要走群眾路線，要相信群眾，依靠群眾，發動群眾、組織群眾，在監管審核的各個環節，“教育動員”，“征求意見”要貫穿始終，要把法律法規的要求變為群眾的自覺行動，才能打勝“故意污染”防控的人民戰爭。
當然，除了要充分發揮群眾舉報、監督機制，還要綜合運用《食品安全法》規定的各項防控措施，例如：食品安全管理人員職業資格制度，食品安全自查制度的驗證，風險分類分級監督管理制度，與公安部門的聯動，突擊性現場檢查等，才能達到預防為主、風險管理、全程控制、社會共治的目的。
六、“主觀故意”監管檢查程序的特點
認證審核與“主觀故意”監管檢查的目的、主體、依據、方法、不符合項的整改等不同，參見表2的對比。

表2. 認證審核與“主觀故意”監管檢查程序的區別

		認證審核	“主觀故意”的監管檢查
目的		評價管理的適宜性、有效性、充分性。	對組織管理層主觀因素的合格評定，主要審核“想什么”，發現思想認識上“主觀故意”
監管檢查	主體	審核組的作用為主，群眾只是被動參與	群眾為主，具體指生產一線的廣大員工
	依據	應有事實依據	因是匿名舉報，可以是道聽途說，假設猜測
	方法	審核組的面談、查閱文件、觀察、重復驗證	主要采取群眾路線工作方法，群眾的反映、舉報、投訴，并輔以審核組的面談、查閱文件、觀察。
	結果	不符合項、觀察項	問題反饋，責令整改，實施處罰
不符合項的整改		采取糾正措施，消除不符合項及原因，由審核組跟蹤驗證	有則改之，無則加勉，做好解釋說明，作出質量承諾，接受處罰，整改并公示
跟蹤驗證		審核組跟蹤驗證	群眾監督，審核組跟蹤驗證

七、程序方法的實施與應用領域
“主觀故意”監管檢查程序可結合認證審核的流程進行（表3），也可與日常監管、專項檢查結合，分步驟、多階段的方式進行。例如：第一階段實施文件審查，教育動員，公布舉報方式，談話調查，現場調查，抽樣檢驗；第二階段實施現場調查，問題梳理、問題反饋、對照檢查，問題公示，整改驗證。
本文針對“主觀因素”監管檢查方法，不僅是食品生產方面，凡是“因過度追求利潤目標，組織的最高管理者的主觀故意行為”的領域都可以應用實踐，例如：農產品種養殖，綠色、有機產品生產，飼料、食品添加劑、食品相關產品等的生產方面。其他工農業、服務業領域也可在本文基本方法步驟基礎上，提出具體的實施方法。

表3. 認證審核與“主觀故意”監管檢查程序之間的對應關系

認證審核	“故意污染”監管檢查
1、文件審核，	文件審查，
2、現場審核	\
2.1首次會議(見面會)	教育動員，公布舉報方式，談話調查
2.2現場審核	現場調查，談話調查，抽樣檢驗
2.3評審組內部會議	問題梳理
2.4形成審核發現	\
2.5末次會議(總結會 )	問題反饋，
3、跟蹤整改	對照檢查，問題公示，整改驗證

八、論文的創新點
1.系統對比“蓄意污染”與“故意污染”的差異。
“蓄意”、“故意”都是人為污染，但在產生原因，目的，特點，危害相關的主體，控制措施，防控主體，管理體系的有效性等方面有所區別，以往的防控措施容易將兩者混淆，而我們要防的不是“蓄意”，而是“故意”。
2.確定了“故意污染”的顯著危害。
本文針對食品安全的“故意污染”進行危害分析，對直接危害、間接危害的具體表現進行了分類評估，確定了“故意污染”的顯著危害，并對其進行了防控分析，提出了“行業潛規則”解決要點：即“故意污染”的監管檢查屬于對“主觀因素”審核；重點針對的應是“故意污染”的直接危害；糾偏的主體只能是政府監管部門；要有必要的強制措施或手段，充分有效發動群眾是關鍵等。
3.借鑒群眾路線的工作方法，提出“故意污染”的監管檢查程序。
借鑒群眾路線的工作方法，如：教育動員，保密承諾，背靠背談話，現場調查，匿名征集，進行批評和自我批評，問題公示等，在監管審核的各個環節，把教育動員，征求意見貫穿始終，體現了相信群眾，依靠群眾，發動群眾、組織群眾，把法律法規的要求變為群眾的自覺行動。
充分發揮生產一線員工的作用，解決以往的監管檢查中群眾只是被動參與的問題，有效解決“監管檢查一陣風”的問題，建立了群眾監督、舉報的污染防控長效機制，是在“主觀因素”審核方法的技術實踐，是認證審核的理論創新、實踐創新，為進一步推動監管檢查的制度創新奠定基礎。
4.拓展了應用領域。
不僅是食品生產方面，凡是“因過度追求利潤目標，組織最高管理者的主觀故意行為”的領域都可以實踐應用，凡是“行業潛規則”都好使！

參 考 文 獻

[1]黃斌，顧紹平等.食品防護 實踐與思考.第七屆全國HACCP研討會論文集，2009
[2]王大寧.應對非傳統食品安全問題的思考與建議. 第七屆全國HACCP研討會論文集，2009
[3]全國人大常委會.《中華人民共和國食品安全法（修訂草案送審稿）》,2014
[4]于軍.我國食品產業"小、散、亂"導致監管難度大.第三屆食品安全論壇，2011
[5]李和平，經濟利益驅動食品安全問題應對探討.第十一屆全國HACCP研討會論文集，2009
[6]國家認監委.《食品防護計劃及其應用指南食品生產企業》（GB/T27320-2010）
[7]徐書亮.“食品安全防護”之殤——“人為故意污染”危害分析及應對.第九屆全國HACCP研討會論文集，2011
[8]劉洋.北京晨報 .各地徹查“福喜肉” 媒體質疑為何曝光才查處,2014-7-22 .
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