江蘇出入境檢驗檢疫局 趙志勝

 

食源性危害可從農田（或養殖場）就進入食物鏈（如農藥、獸藥、工業污染物等），因此，出口食品生產企業在建立HACCP體系時，大都將原料作為關鍵控制點加以重點監控。而這一關鍵控制點能否得到有效監控，關鍵在于監控措施選擇得是否得當，而且僅靠企業自身是難以監控到位的。實際上，目前大部分企業主要還是采取要求供方提供官方（或第三方機構）出具的證明性文件，輔以原料使用前的殘留指標檢測。

近幾年發展起來的良好農業規范（Good Agricultural Practice）認證（以下簡稱GAP認證）是通過制定和發布標準，對種植（養殖）企業（農戶）進行符合性評價，實現對種植、養殖全過程的控制。農戶（養殖戶）按標準進行種（養）植作業，可以消除或把食源性危害降低到最低限度，有效防止危害進入食物鏈。出入境檢驗檢疫部門作為進出口食品監管的職能部門，為了降低出口食品的風險，也一直在不斷研究探索從源頭控制出口食品安全衛生質量的措施和手段，逐步對蔬菜（包括輸日菠菜）、水產品等產品實施了基地備案制度。

本文就GAP認證的背景、與現有的檢驗檢疫出口食品原料基地備案制度（以下簡稱基地備案制度）進行對比分析，探討建立一種政策引導、第三方認證機構實施、政府監督的高效運作機制，從而充分發揮檢驗檢疫的管理職能，提高對出口食品原料關鍵控制點監控措施的有效性。

 

GAP認證的背景及其作用

GAP認證起源于歐洲，由歐洲零售商協會（Euro-Retailer Produce Working Group）于1997年發起，其目的在于促進良好農業操作的發展。EUREPGAP是歐洲零售商自發組織起來制定的農產品標準，通過第三方的檢查認證和國際規則來協調農業生產者、加工者、分銷商和零售商的生產、儲藏和管理。EUREPGAP自誕生以來一直保持著強勁的發展勢頭，到2005年11月底，通過EUREPGAP認證的面積達到了745,503公頃，已有62個國家和地區的34586多家農產品生產者獲得認證。

良好農業規范已在越來越多的國家和地區推廣應用，在國際貿易中的作用也日益顯著。我國推廣GAP認證引起國務院的高度重視，在《2006年全國食品安全專項整治行動方案》中，將“在14個省、直轄市開展良好農業規范和認證單位創建活動”，作為“狠抓農產品污染源頭治理”的重要舉措。

GAP認證的作用主要表現在以下幾方面：

從根本上降低農業生產中食品安全的風險。

提高農業標準化生產水平，為農產品的生產者提供了一個具有劃時代意義的平臺，使得他們可以有機會按照本國標準、歐洲市場和非政府組織的農業標準進行生產。

標準中對可追溯性、食品安全、環境保護和工人福利等提出要求，增強了消費者對GAP認證產品的信心。

提高我國常規農產品在國際市場的競爭力。通過GAP認證就等于獲得國際市場的通行證，對我國農產品進入國際市場競爭具有重要意義。

 

基地備案制度及其利弊

近幾年來檢驗檢疫部門為確保出口農產品的安全衛生質量，在加強出口農產品農獸藥殘檢測把關的同時，致力于構筑出口食品的源頭管理體系，實施蔬菜種植、畜禽、水產養殖基地備案登記制度，對生產基地的環境、水質、土壤、種植和用藥規范化管理等方面進行綜合評價，符合規定的發放備案證書。積極推行“公司＋基地”管理模式和標準化種植模式，提高種養業者的防蟲治病知識水平和科學使用農獸藥水平，強化農藥生產、經營行業管理和行業自律。以江蘇地區為例，出口蔬菜種植基地備案企業已到達245個、備案種植基地面積達到24萬畝，出口水產品（鮰魚、對蝦）備案養殖基地7個、備案養殖面積達8106畝。

    通過實施基地備案制度：

完善了溯源管理體系，提升了對出口食品安全衛生的控制水平。

強化了對出口食品企業原料基地種植、養殖過程的規范化管理。

實現了從被動檢測到預防為主的轉變，提高了把關有效性。

推動了農業產業結構的調整，擴大農產品出口。

但基地備案制度存在一些問題和不足：

基地備案制度的法律依據不足。農產品種植、養殖環節的管理應該是農業部門的職責，檢驗檢疫備案制度不能作為強制性的要求加以實施。

增加了監管成本。全國現有出口食品生產企業1萬多家，其中江蘇就有近800家，而每家企業涉及到的原料供應基地就更多，可想而知備案評審、審批發證、后續監管都要花費大量的人力，實際上現有的人員無法滿足需要。

未能與農業部門的監管措施銜接，一是導致監管措施難以到位，如禁用藥物的生產與銷售控制。二是形成了兩個不同的控制體系，搞成內外有別，這就有悖于WTO原則。

備案規范不完善，缺少系統性、完整性和科學性。而且大部分規范是以臨時性文件下發的。

 

基地備案制度與GAP認證的對比分析

為更好地理解GAP認證和基地備案制度的實質，我們可以從兩者的主體、對象、依據（標準）、實質、結果等方面作一對比分析（見對比表）。

基地備案與GAP認證基本特征對比表

通過對比分析，可以看出基地備案制度與GAP認證的實質是一致的，即是通過備案審核或認證評審，證明對象滿足規范（標準）的活動。但與基地備案制度相比，GAP認證具有以下特點：

1．更具公信力。基地備案只是檢驗檢疫部門對出口食品企業原料監管的一種措施，而GAP認證是與國際接軌的一種認證制度，通過GAP認證可以提高客戶對產品的信任度。從推進國際貿易發展角度看，GAP認證的作用更加明顯。

2．更具效率。基地備案由檢驗檢疫部門組織實施，需要投入大量的監管資源，而GAP認證由具備相應能力的第三方認證機構進行社會化運作，政府部門只要通過制定規則對認證機構的認證評價活動進行監管，就能更有效地達到對出口食品原料監管目的。

3．更具規范性。基地備案的規范比較分散凌亂，缺乏完整性、統一性和系統性，有些規范還不夠嚴謹。而中國良好農業規范系列標準，是結合中國國情，根據中國的法律法規，參照EUREPGAP《良好農業規范綜合農場保證控制點與符合性規范》制定的用來認證安全和可持續發展農業的規范性標準。并且國家認監委也已發布了GAP認證實施規則，便于規范化運作和開展國際間的互認。

4．更具國際化。GAP認證已經被歐盟、美國、加拿大等世界大部分國家和地區認同并加以實施，通過GAP認證可以幫助企業打破國外技術壁壘，而原料基地備案只是一種政府管理部門的控制性措施。

 

推動GAP認證的基本思路

綜上所述，基地備案與GAP認證的原理和目的是基本相似的，有異曲同工之處。但GAP認證更具規范性和科學性，它的優勢是明顯的。因此，我們完全有理由推崇GAP認證來改進對出口食品原料的監管手段，采取第三方認證、監管部門驗證的方式來代替現在的基地備案制度，以轉變政府職能為立足點，把大量可以由第三方機構實施的工作從政府剝離，從政府部門具體實施轉向推動、引導、監督、驗證為主，這樣就可以大大提高工作的有效性。在實施的措施上，可以考慮以出口食品生產企業衛生注冊登記和現有的原料基地備案制度為我們工作的切入點，有步驟、有重點地推動GAP認證。

1．通過采取舉辦宣貫會和培訓班等多種形式和有力措施，廣泛開展宣傳活動，積極引導企業充分認識實施良好農業規范工作的重要性，以科學發展觀為指導，扎實有效推進GAP認證工作。努力形成政府政策導向、認證機構實施、農戶（或組織）積極相應、檢驗檢疫監管的運作格局。

2．加強技術培訓和指導。做好良好農業規范推動工作的關鍵是要組織好對企業相關人員的培訓，讓他們及時掌握良好農業規范國家標準和認證規則，組織技術專家有針對性地為實施良好農業規范國家標準的農業標準化示范區（基地）和出口食品企業提高技術指導，幫助企業和農業合作組織建立農業規范標準體系。

3．做好試點工作，穩步推進。可以結合江蘇農業主導產業、名特優產品生產加工和出口情況，重點選擇對區域經濟發展影響大，能夠形成地區性產業鏈，產業化程度高，出口潛力大、深加工后附加值高，能夠促進當地農民增收到試點項目，組織開展試點工作。江蘇蔬菜的出口量大，種植面積達 萬畝，而且大部分已獲得檢驗檢疫基地備案，開展GAP認證的條件比較成熟。

4．加強對GAP認證機構的監督管理和其認證結果的驗證工作，發現達不到認證規定要求及虛假認證和買證、賣證的，應當報有關部門及時查處。

5．檢驗檢疫部門應充分利用認證結果，對通過GAP認證的，可免于實施基地備案評審，簡化檢驗檢疫手續。

顯而易見，開展GAP認證是推進我國農業生產經營組織的規模化、集約化、標準化進程的需要，是提高出口食品生產企業HACCP體系運行有效性的需要，也是檢驗檢疫部門強化對出口食品源頭科學監管的需要，通過積極引導完全可以使其成為從源頭控制出口食品安全衛生的一種有效手段。