上海浦江出入境檢驗檢疫局 徐俊

 

論文摘要

本文通過作者在美國的學習和觀察，認識到HACCP的誕生是現代科技和現代生活密切聯系的必然產物。美國人的高明之處并不在于它發明了HACCP原理而在于它把HACCP變成了一種標準、一種價值觀。本文以USDA的FSIS對國內外肉禽加工企業頒布的《減少致病菌、危害分析和關鍵控制點體系最終法規》為藍本以說明HACCP在美國是如何成為法律的。使讀者對HACCP在美國的情況有一個直觀和全面的了解。

關鍵詞：食品安全 HACCP 美國政府

前言

受國家質檢總局的委派，我和兄弟局的幾位同志于2006年9月參加了美國農業部舉辦的COCHRAN即食品安全和風險分析培訓班。并在美國TEXAS的A＆M及MARYLAND等大學學習了HACCP管理體系。參觀了TYSON屬下的禽肉屠宰加工廠。在HACCP的誕生地美國我們零距離的接觸了HACCP。在美學習期間我認為美國人的高明之處并不在于它發明了HACCP原理而在于它把HACCP變成了一種標準、一種價值觀。下面我想談一談在美期間學習HACCP的感受：

第一章HACCP在美國的發展史

 眾所周知HACCP誕生在60年代正致力于發展空間載人飛行的美國。空間飛行的食品其質量要求必須是趨近于“零缺陷”的絕對安全。按照傳統的抽取成品檢驗把關的思路,只能是最大限度的擴大抽樣比例,變成大部分食品都要做破壞性試驗。食品的微生物等的危害存在于許多環節上,但可以采取各種措施予以控制。因此,預先采取措施來防止這些危害和確定控制點，這就是HACCP體系。它在60年代被皮爾斯堡(Pillsbury)公司和美國宇航局(NASA)和美國陸軍納提克(Natick)研究所三個單位聯合提出。于1971年美國的全國食品保護會議期間公布于眾并逐步推廣應用。在60年代末70年代初的美國產生HACCP這一管理事路決不是偶然的，它是食品工業發展到一定階段的必然產物。HACCP的誕生是現代科技和現代生活的密切聯系的必然產物。如果說它的誕生帶有一點偶然性的話，那么它的發展和推廣離不開美國社會重視食品安全的這種氛圍。在企業生產者、政府監管部門、科研工作者、新聞媒體、消費者之間形成了良好的互動。

第二章 美國對食品安全各部門分工

2.1美國對食品安全各部門的分工  

在美學習期間我們體會到職能整合、統一管理是美國社會對食品安全監管的一個顯著特征。

目前，美國的食品安全系統主要涉及六個部門，即衛生部的食品藥品管理局(FDA)和疾病控制和預防中心(CDC)、農業部的食品安全檢查局(FSIS)和動植物健康檢驗局(APHIS)、環境保護局(EPA)、商業部的國家漁業局(NMFS)。

1998年，美國政府成立了“總統食品安全管理委員會”來協調美國的食品安全工作。該委員會的成員由農業部、商業部、衛生部、管理與預算辦公室、環境保護局、科學與技術政策辦公室等有關職能部門的負責人組成。委員會主席由農業部部長、衛生部部長、科學與技術政策辦公室主任共同擔任，形成監督食品安全的三駕馬車。

2.2美國有關食品安全的法律法規體系   

在MARYLAND大學學習期間，我們認識到美國健全的法律體系是食品安全監管順利推行的基礎。美國社會建立了涵蓋所有食品類別和食品鏈各環節的法律體系，為制定監管政策、檢測標準以及質量認證等工作提供了依據。

  回顧美國歷史，從1906年美國第一部與食品有關的法規——《食品和藥品法》開始，近一個世紀來，美國政府制定和修訂了35部與食品安全有關的法規。

在美國政府的努力倡導下已有或馬上將有以下HACCP成為法規：

1.1973年在低酸罐頭食品和酸化食品上采用HACCP計劃；具體體現在聯邦法規21CFR113和114部分中。

2. 1995年12月18日FDA正式頒布“水產與水產加工品生產與進口的安全與衛生HACCP法規” (21 CFR Part 123 and 124)。

3.1996年7月25日美國農業部(USDA)的食品安全檢驗局(FSIS)對國內外肉禽加工企業頒布了《減少致病菌、危害分析和關鍵控制點體系最終法規》(9CFRPart304，308，310，320，327，381，416，417)，即“肉和禽類及其制品HACCP最終法規”。主要內容：涉及肉類檢驗、肉類檢驗中的微生物檢測；肉類檢驗報告和記錄保存的要求；進口產品；禽類和禽類制品的微生物檢測衛生；危害分析和關鍵控制點體系等。為使法規得以更有效地實施，USDA的FSIS又為該法規增補了從附錄A至G的七個附錄；分別是“附錄A在接受聯邦檢查的肉禽企業中制定衛生標準操作程序(衛生SOP’S)”；“附錄B衛生標準操作程序的模式”；“附錄CHACCP計劃制定指南”；“附錄D危害和預防措施指南”；“附錄EFSIS從生肉和禽類制品中分離和鑒定沙門氏菌抽樣指南和程序”；“附錄F牛、豬屠宰企業加工控制驗證的E.coli檢測指南”和“附錄G禽屠宰企業加工控制驗證的E.coli檢測指南”。這些法規也是我們在美國學習的重點課程。

 4.2001年1月19日頒布最終法規——《加工、進口果蔬汁的安全衛生措施》(21CFRPart120)。

 5.2000年2月FDA的食品安全與應用營養中心(CFSAN)開始著手執行克林頓總統的蛋品安全計劃；USDA的FSIS將對蛋品提出HACCP法規。

 6.2000年FDA還會同美國國家州際牛奶貨運同盟，啟動了一個A級奶制品HACCP指導計劃，并將在適當時機提出奶制品HACCP法規。

美國社會關于食品安全管理的理念是：食品安全首先是食品生產者、加工者的責任，企業作為當事人對食品安全負主要責任。企業應根據食品安全法規的要求來生產食品，確保其生產、銷售的食品符合安全衛生標準。政府在食品安全監管中的主要職責：是制定食品安全標準并予以強制執行。并在必要時采取制裁措施。違法者不僅要承擔對于受害者的民事賠償責任，而且還要受到行政乃至刑事制裁。政府通過對食品生產者、加工者的監督管理，最大限度地減少食品安全風險。

因此，美國政府致力于把HACCP成為法律也是順理成章的事情。

第三章 美國的立法程序

我們在美學習期間,美國農業部政策辦公室（USDA/Office Of General Council）的Ms.Sheila Hogan Novak向代表團介紹了美國立法的相關程序。以及在美國MARYLAND大學和TEXAS A＆M大學、BLINN學院學習期間，美方均對美國的立法程序進行了詳細介紹，突出強調美國立法程序的科學性、嚴謹性和程序化。

美國是一個三權鼎立的國家，即司法、立法、執法是相互分開的。美國的法律體系屬英美法體系。由國會即參、眾兩院提出提案。總統及各部委具體制定執行。司法歸法院負責。

3.1農業部制定法規的一般步驟：

3.1.1確定制定法規的需要。

3.1.2草擬分析材料如風險評估、環境評估或其他需要分析的材料。

3.1.3準備工作計劃和向財政管理及預算辦公室（OMB）遞交材料以便OMB評估“非重大事件”“重大事件”“經濟重大事情”

3.1.4草擬提議的法規，完成所有分析步驟。

3.1.5交由USDA有關部門及OMB判斷是否“重大事件”或“經濟重大事件”。

3.1.6在公眾評議期內公布聯邦提議的法規（通常是60天）。

3.1.7收集信息及進行分析。

3.1.8為法規最終版制定新的工作計劃，復核并遞送OMB進行評議。

3.1.9草擬法規最終版。

3.1.10 交由各部委的有關部門及OMB裁決是否“重大事件”或“經濟重大事件”。

3.1.11公布聯邦法規最終版。

3.1.12通常在公布30天后法規最終版生效。

3.2財政管理及預算辦公室（OMB）在制定政策中的作用

3.2.1認定法案的重要性

有可能對經濟產生每年1億美元或更大的額度的影響，或者及對經濟產生負面影響的法案，認定為重大事件，1億美元以下的法案認定為非重大事件。

3.2.2對于立法計劃管理行為     

非重大事件：OMB不會對該立法活動進行審閱

重大事件：OMB會對該立法活動進行審閱

第四章 回顧USDA制定肉、禽HACCP法規的過程以了解美國立法程序

4.1 “肉和禽類及其制品HACCP最終法規”推出的背景

在美國由于食品結構發生了根本性變化，特別是速食食品品種的急劇增加，食源性疾病不斷威脅著美國國民的食用安全，CDC統計結果表明每年估計有4000個死亡案例和五百萬個病例因消費了受以下四種主要菌類病原體污染的肉類、禽類產品：沙門氏菌、空腸彎曲桿菌、大腸桿菌O157:H7和李斯特菌。在國會有議員提出提案要求美國政府解決這些事情。美國政府責令美國農業部解決此事以恢復公眾對食品安全的信心。USDA的FSIS組織風險分析的專家進行風險分析。首要的目標是通過選擇和實施適當的措施，盡可能控制食品風險，保障公眾健康。美國的《總統食品安全計劃》強調了風險評估在實現食品安全目標過程中的重要性。這項計劃號召對食品安全負有風險管理責任的所有聯邦政府機構成立“機構間風險評估協會”，該協會通過鼓勵研究開發預測性模型和其他工具的方法，促進微生物風險評估工作的進展。認清可能發生的風險，從而采取有效的辦法加以防范。USDA的目標：通過從農場到餐桌一貫地采取預防、減少和消除有害細菌的連鎖措施。更好地保護大眾健康。

4.2多學科、多層次的專家參與了HACCP的制定

美國政府一方面在管理機構內部組織優秀科學家加強前沿問題的研究，另一方面積極利用政府部門以外的專家資源，通過技術咨詢、合作研究等各種形式，使之為食品安全管理工作服務。同時與世界衛生組織、糧農組織等國際組織保持密切聯系，分享最新的科學進展成果。美國農業部只有東部、中部、西部三個實驗室。一般的檢測項目委托大專院校及社會實驗室做。USDA推薦使用AOAC第16版上規定的相關微生物檢測方法。

代表團走訪的A&M大學和MARYLAND大學分別承擔著美國農業部駐廠獸醫的HACCP培訓和為農業部進行風險分析，政府部門能夠充分利用科研院校的技術資源，不僅減輕了政府培訓負擔，還使培訓得到保障。

4.3信息公開透明在HACCP推廣過程中所起的作用   

 美國政府強調食品安全制度建設和食品安全管理的公開性和透明度，建立了有效的食品安全信息系統，通過定時發布食品市場檢測等信息、及時通報不合格食品的召回信息、在互聯網上發布管理機構的議案等，使消費者了解食品安全的真實情況，增強自我保護能力。同時，政府還提供平臺讓消費者參與食品安全管理，并加強對媒體的管理，要求媒體以客觀、準確、科學的食品信息服務于社會，不得炒作新聞，制造轟動效應牟取利益，造成消費者對食品安全的恐慌。（但對進口食品我認為美國主流媒體的報道明顯為政治服務）美國法律要求政府在制定行政法規時，允許國內外的任何個人和單位獲得政府決策依據的信息，并進行評論，確保法規修訂是在公開、透明、交互方式下進行的。

4.4充分發揮消費者在HACCP推廣應用中的作用   

美國非常重視消費者在食品安全監管，特別是法規、政策制定過程中的作用，充分聽取消費者的建議，確保其工作能真正維護消費者的利益。

 美國在立法和修訂過程中都允許并鼓勵消費者積極參與。立法機構通常發表一個條例提案的先期通知，提出存在問題和解決方案，征詢公眾的意見；在最終法規發表前，要為消費者提供開展討論和發表評論的機會；當遇到特別復雜的問題，需要立法機構外的專家建議時，立法機構還將根據需要通過非正式信息途徑召開公眾會議，收集消費者對特定問題的看法。如果個人或機構對立法機構的決策提出異議時，還可以向法庭提出申訴。

向消費者提供安全知識培訓，也是食品安全專家參與食品安全監管工作的一個重要途徑。美國農業部的消費者熱線每年要答復大量消費者關于食品安全知識、風險防護、營養搭配等方面的咨詢。這些措施最大限度的維護了消費者的合法權益，使得消費者恢復了對食品安全的信心。

4.5多方博弈制定了科學化的抽樣水平和合理的判定標準

 對消費者而言，產品的可接受水平中的病源微生物最好為零，即不得檢出病原性微生物。但對于企業而言，做到這一點將花費很大的生產成本，最終這些成本將由消費這些產品的人來承擔。因此，在消費者、政府主管部門、企業生產者這三方博弈中要做到多贏，就必須要制定一個合理的判定標準。USDA的基本做法是在全國范圍內通過收集對某一種肉類制品中不同病原性微生物污染情況的調查，組織專家運用統計學技術提出該品種某種病原微生物的抽樣檢測方案和操作限量標準。《減少致病菌、危害分析和關鍵控制點體系最終法規》中規定:企業內部對大腸桿菌進行監控，FSIS對企業的沙門氏菌進行監控。大腸桿菌采用如下操作限量標準：

 

大腸桿菌的檢驗結果分為三類：可接受、邊緣、不可接受。小寫m代表檢驗結果處于邊緣范圍。邊緣結果是指就大腸桿菌含量而論處于業者整體作業中最差的百分之二十。在最近十三次檢驗中邊緣結果超過三次就成為不可接受了。企業一般的取樣頻率規定：每三百頭牛的畜體取一樣品，每一千個生豬畜體取一樣品，每二萬二千個雞取一個樣品。

各企業在1997年1月27日開始大腸桿菌的檢驗。USDA的FSIS人員在1998年1月26日，開始把檢查大腸桿菌檢驗結果作為他們常規檢查工作中的一部分。

FSIS規定對沙門氏菌的操作限量標準如下：

法規規定1998年1月26日前達到沙門氏菌屬檢驗的執行標準，沒有達到通過適當的控制逐步達到。

 那么，USDA為什么規定企業自己檢測大腸桿菌，而政府部門負責檢測沙門氏菌那？這是因為USDA認為企業應該對衛生負責，大腸桿菌的檢驗可以顯示糞便和內臟作業是否受到控制。企業有責任保持環境清潔并采用良好的生產以避免可見糞便和內臟污穢以及其細菌的污染。而政府應該對安全負責。

在美學習期間，我們代表團于9月22日在德克薩斯州實地參觀了隸屬于泰森公司的禽肉屠宰加工企業，企業注冊號為P1137。該廠從電擊、水浸、屠宰、脫毛、去內臟、沖洗、分割全自動流水作業，擁有3條流水化生產線，日均屠宰24萬只活雞。有一名FSIS的駐場獸醫。當我們參觀該企業的實驗室時，我感覺比國內相同企業的實驗設備簡單，檢測項目也只有大腸桿菌。

總結

 以上是筆者在美國學習HACCP的一些體會。我認為我國的很多出口食品加工企業在硬件上不會比美國的加工廠差多少。在軟件管理上，雖然有差距，但自從2002年國家認監委發布實施《食品生產企業危害分析與關鍵控制點（HACCP）管理體系認證管理規定》（2002年第3號公告）和國家質檢總局《出口食品生產企業衛生注冊登記管理規定》（2002年第20號令）中規定，出口的六大類產品執行HACCP官方認證后，極大的提高了出口食品加工廠的管理水平。“他山之石，可以攻玉。”我們應該借鑒美國成功的方面，但也不能照搬照抄，只有結合中國的國情，也能不斷創新取得更大的進步。 

         　　

2007年6月

作者簡歷

      姓名：徐俊。性別：男。職務：主任科員。

      工作情況：1991年7月-1999年12月在上海進出口商品檢驗局食品農畜產品處食品科工作。主要從事出口肉、禽、蛋的駐廠獸醫工作，并參與出口食品廠庫的衛生注冊工作。

       2000年-至今在上海浦江出入境檢驗檢疫局動植檢處動檢一科工作。主要從事出口肉、禽、蛋的檢驗與檢疫，以及進口活禽、活畜的檢驗與檢疫。并對出口食品加工廠進行檢疫衛生的注冊審核。任大江肉食品三廠的駐廠獸醫期間。接待了歐盟、日本、韓國、捷克等國家獸醫的檢查。對各國的法律、法規較為了解。

       工作至今參加過各種培訓。如：1999年6月28日-7月2日在廈門參加了由美國農業部舉辦的美國肉類檢驗檢疫培訓班，并獲美國農業部頒發的結業證書。2003年3月17日-20日參加由中國國家認證認可監督管理委員會組織的食品安全控制與衛生注冊主任評審員培訓并考試合格。