王英華，張承軍，楊衛海，孫錚，孟昭宇

（黃島出入境檢驗檢疫局，山東省 青島市 266555)

摘 要：2013年1月4日，美國FDA就《食品的良好加工規范和危害分析以及基于風險的預防措施》和《關于未經加工水果和蔬菜的安全種植、采摘、包裝和暫存標準》兩項食品安全條例頒布草案。本文對兩項草案進行了解析，分析了對我國食品農產品輸美企業的影響，并提出了建議和對策。

關鍵詞：食品安全；HACCP；對策

食品安全問題是一個世界性的難題，它關乎人民群眾的切身利益，關乎社會的和諧穩定，世界各國無不對其十分重視。如何有效緩解愈演愈烈的食品安全形勢，提高食品安全監管能力和監管效率，及時發現隱患，有效保障人民群眾的生命健康安全，就成為擺在我們面前的一項緊迫任務。近年來國內食品安全事件此起彼伏，折射出我國食品安全監管體系尚不完善、監管理念相對落后、監管制度亟需創新。
　　  與此同時，從國際上來看，隨著我國越來越深的融入到全球化的進程當中，食品企業面臨越來越多的貿易“壁壘”，一些國家頒布的政策或法規經常對我國的食品出口產業造成巨大影響，這些影響包括企業因被拒、扣押或起訴而導致的巨額的損失以及“中國制造”形象的嚴重受損。加強食品質量安全監管制度的研究，既要總結我們食品安全事件爆發的規律與典型特征，也要借鑒先進國家的食品安全監管理念與機制設計。在當前我國面臨治理食品安全巨大壓力的背景下，學習借鑒該法案的有益之處，科學評估其對我國食品出口造成的不利影響就顯得格外重要。
一、新法規草案解析

《食品的良好加工規范和危害分析以及基于風險的預防措施》對危害分析和基于風險的預防性控制措施作出了新規定，要求企業基于風險確定并采取預防措施將危害的產生降至最低或避免發生。此前，美國要求輸美水產品、果蔬汁等企業必須建立國際HACCP（危害分析和關鍵控制點）體系，新法規草案同HACCP一脈相承，同根共本，所以這部法規草案實際上是將HACCP理念納入官方強制性規定。它不要求企業都建立起HACCP體系，但要求所有輸美食品企業都踐行其基礎理念和要求。《關于未經加工水果和蔬菜的安全種植、采摘、包裝和暫存標準》主要對農業用水、動物源性土地改良劑、健康和衛生、種植區域內動物管理以及設備、工具和建筑物等五個方面做出了細致規定。

二、新法案實施對我輸美食品企業的影響

（一）出口企業面臨更高的成本。食品出口要出口到美國，企業必須制定和實施書面的食品防護計劃，并需經美國方面的檢查和認定；為應對這種認定，企業勢必要增加很多管理成本，這在一定程度上形成了貿易壁壘，將直接導致出口成本大幅增加。此外，出口食品企業還須向FDA提交最終產品檢驗結果，這樣企業不但要花費大量的資金購買相關檢驗儀器設備，而且需支付較高的認證申請費和其他相關費用，從而使我國的出口食品在激烈的國際競爭中喪失價格優勢，勢必威脅食品出口企業的生存并制約其發展。
    （二）出口企業將面臨更繁瑣的出口流程和更大的責任。新法案的規定，食品出口企業需提供進口商或代理人的相關信息，并創造條件積極參與美國對進口商的審查，成為合格的進口商，以使美國方面加快對所進食品的審查和通關。該法案提出的進口商和代理人要求，無形中給出口企業制造了阻力和提高了門檻。如果沒有出口商和代理人，出口企業將因無法進入美國市場而一籌莫展。

（三）涉及面廣。一是成本增加。據調查，由于該法案對輸美出口食品企業的設施設備、人員培訓、管理體系、監督執行等諸多方面做出了更為具體的要求，約有50%以上的輸美企業需要對人員強化培訓、調整車間布局、建立管理體系等，初步估算生產管理成本平均增加約20%。二是準入門檻提高。該法案將對輸美企業再注冊審核的范圍從生產加工管理體系延伸到種植管理體系，要求企業對農作物種植到食品加工的每個食品供應環節均建立預防性措施，且美國FDA將至少三年一次定期現場審核企業過程措施的有效性和溯源性。

（四）影響范圍廣。根據新法規要求，輸美食品企業均需建立危害分析和基于風險的預防措施，而目前我國只有水產品、果蔬汁、罐頭等個別產品700余家食品企業按照美國FDA法規要求強制建立了HACCP（危害分析和關鍵控制點）體系。據統計，該法規一旦正式實施，預計全國將有3000多家食品企業需要建立危害分析和基于風險的預防措施。二是應對時間短。法案從頒布草案到實施預留給我國輸美出口食品企業的應對時間不足1年，而法案中對農業用水、動物源性土地改良劑、健康和衛生、種植區域內動物管理以及設備、工具和建筑物等方面要求均需進行研究學習、建立體系并不斷完善，耗時較長。例如，輸美蔬菜出口企業，蔬菜種植基地需要重新評估建設，僅農業用水一項檢測不達標需采取水處理措施改進水質甚至需要重新選址開辟新的種植基地，那么對土壤、種植區域動物管理、工具和建筑物以及對應有效體系等方面全部需要重新檢測驗證和規劃建設，應對時間將大大增加。

三、建議和對策

目前，歐美經濟形勢疲軟，我外貿出口形勢亦不容樂觀，針對美國新法規對中國食品出口企業影響，輸美食品企業負責人和地方檢驗檢疫部門建議：

（一）加大科技投入，增強食品安全保障能力和國際市場競爭力。食品出口企業要及時根據FDA發布的最新規定，正確調整自己的生產，以應對來自于FDA對企業的檢查與認證。同時，要完善組織管理體系，提高從業人員的食品安全意識和責任心。加大科技投入和技術改造措施，強化產品質量的監督管理體系。對食品原料、生產、流通各環節應積極采取國際標準與組織方式，大大提高自身在國際市場的競爭力。
    （二）加快第三方認證和第三方檢測體系的建立與完善。目前，我國現有的食品安全檢驗機構受限于國家人力、物力、財力的投資，一些檢測機構設備落后，人才缺失，難以為食品安全監管提供支持。雖然我國正在加快推進檢驗檢測資源和信息共享，并對食品安全檢測加大了投入力度，但仍顯不足。因此，為了有效應對美國新法案的實施對我國食品出口提出的挑戰，需要積極推進第三方技術機構建設。我國出口的食品除通過FDA檢測外也可以通過第三方的食品檢驗實驗室來獲取美國FDA的認證，該中心經中美雙方認可后，可以執行中國檢驗標準以及FDA規定的檢疫標準，經認可后被檢測的產品可直接出口美國。

　　（三）重視發揮行業協會的作用和公益組織的社會管理職能。食品監管是一個世界性的難題，而企業的自我管制已經成為規范企業行為的重要方式，同行業的競爭對手就成了彼此最自覺的監管者。當市場失靈和政府失靈可能并存時，引入公眾全面參與的監管模式將有效制約企業的道德風險。未來的食品安全監管，需要建立政府、中介組織和消費者“三位一體”的監管架構。除了政府監管之外，充分發揮行業協會的監管作用，促進食品行業自律，建立消費者、尤其是新聞媒體參與食品安全問題管制的協同機制，同時逐步實現食品安全管制機構的非行政化，充分發揮社會監督的功能。

（四）檢驗檢疫、農業部和地方政府與企業需盡快針對法規草案中的條款特別是強制性措施開展評估和研究，并加強與美國食品藥物管理局官方的溝通，密切關注其食品新規實施最新發展動態，及時提出中方的意見建議，避免中國輸美食品注冊和出口工作遭遇被動。。

（五）農業、商務、檢驗檢疫等部門應加強合作，加強技術幫扶，盡快結合法規草案對我國輸美出口食品企業開展培訓，指導企業建立和完善與美國食品藥物管理局對等的危害分析和基于風險的預防措施，認真做好輸美食品注冊和監管工作，提升企業國際市場競爭力。

（六）輸美食品企業應提早強化源頭管理意識，建立完善種植管理體系，以滿足美國新法規的要求，確保順利應對美國FDA注冊檢查和審核。同時，加強與客戶的溝通合作和信息交流，提前做好相關的審核確認工作，保證新規實施后產品順利出口。

同時，中國可根據實際情況，部分或等同采用發達國家制定的、正在實施并且效果良好的技術法規，這將會加快中國技術法規的制定，并縮短中國與發達國家的差距，加快與美國法規標準接軌。以國際標準為基礎制定的各種食品法規、標準、檢疫措施等，對保護中國的人與動植物的健康也具有積極意義。