李江民
湖南出入境檢驗檢疫局永州辦事處
摘要：
關鍵詞：食品安全現代化法案 進出口食品檢驗監管
一、前言
2013年1月，美國FDA發布了《現行良好操作規范和食品危害分析及基于風險的預防性控制措施》和《農產品種植、收獲、包裝、儲存標準》兩項強制性配套行政法規（CFR）草案，這是美國《食品安全現代化法》（FSMA）2011年實施后，首次發布該法案的配套法規。其后，又緊接著發布了《國外供應商驗證計劃》、《第三方評審/認證機構認可計劃》等六個配套法規。內容涉及農產品安全、人類食品及動物食品企業的預防性控制要求、國外供應商驗證、認可第三方、防止蓄意摻雜等內容。這些法規彼此關聯，搭建完成了美國未來食品監管體系的整體框架，大幅提升了對進口食品的監管能力，一方面對全球輸美食品企業提出了新的挑戰和更高要求，另一方面也為各國政府完善進口食品監管工作開辟了新思路。特別是對檢驗檢疫部門做好新時期的進出口食品檢驗監管工作有很好的借鑒意義。
二、《食品安全現代化法案》框架下的食品安全監管體系
FSMA立法內容包括四個方面：一是預防控制，即通過制定食品安全標準、完善食品安全保障措施，特別提出制定預防“故意污染”的食品安全標準，來實現“未雨綢繆、防患未然”的食品安全目標；二是主動出擊，即通過加強檢查、監管頻率、措施，來提高生產食品的規范性、安全性，必要情況下，對高風險食品、問題食品可以采取強制召回、檢查食品安全記錄、行政扣留、暫停注冊、擴大產品追溯、第三方實驗室測試等措施，確保食品安全；三是加強進口食品安全管理，即通過進口商問責制、第三方對國外食品設施等效性確認、進口高風險產品認證、合格進口商自愿項目等措施，使進口食品達到美國食品安全標準要求；四是加強各方合作，即一方面加強美國國內各部門之間的食品安全合作、信息交流，另一方面加強與國外政府食品機構之間的食品合作、信息交流方式，最終實現美國食品安全保障根本目的。。總的來說，FSMA是美國70多年以來首次對《食品藥品化妝品法》進行的一次徹底修改和完善。
三、對中國進出口食品檢驗監管工作的啟示
美國《食品安全現代化法案》法案的核心宗旨是強調食品安全應以預防為主。該法案擴大了美國食品和藥物管理局(FDA)的監管權力和職責。并要求食品企業承擔更多責任。具體表現在：一是FDA首次擁有強制召回權。可以直接下令召回而無需要求生產廠家自愿召回；二是強化對食品生產者的監管，FDA有權檢查食品加工設施，當國外企業或政府拒絕檢查時，可禁止批準其食品的進口：三是對進口食品加監管，輸美食品企業需要事先向FDA備案；四是食品供應鏈每個環節的所有人都必須承擔責任。通過學習美國《食品安全現代化法案》框架下的食品安全監管體系對中國進出口食品檢驗監管工作有以下啟示：
1. 由具體產品質量監管轉變為產業的監管產業的安全遠比單個企業的安全重要。
如果將過多的眼光和精力關注于個體企業，就會忽視整個產業的風險。關注產業的安全健康，就必須在推動地方政府負總責、企業樹立第一責任人方面做文章。監管部門應該當好參謀，用好監管手段，主要著力防止在監管范圍內出現如下幾種情況。
1.1. 人為蓄意因素可能性增大
輸日“毒餃子”事件給我們敲響了食品安全的另外一個警鐘——人為因素。這種因素帶給食品安全的潛在影響既復雜，又難以防范，也是監管者最應花費精力的地方。長期以來，食品行業對傳統的農藥殘留、微生物、重金屬、添加劑等對食品的污染投入了大量的人力和物力成本，在某些方面取得了一定的效果，這些問題的根本解決雖然很難，但規范起來相對容易。但人為蓄意因素對食品的影響卻是長期的、綜合性的、毀滅性的。由此可見，美國的現代化法案是極具科學和遠見的法案。
1.2. 行業潛規則流行
行業潛規則是指表面上不能明文公布，暗地里卻形成了心照不宣的一種約定俗成的行業內部潛在規則。主要有4個特點，包括規避法律責任、打法律“擦邊球”、影響公平公正、違背等價交換原則等。
近年來的“三鹿奶粉”事件、“蘇丹紅”事件、“地溝油”問題、皮革“蛋白粉”問題以及“雙匯瘦肉精”事件，無不是潛規則橫行的必然結果。
要防止出現行業潛規則。首要是必須建立行業性的專家隊伍，提前發現行業潛規則，提高發現率，避免出現亡羊補牢的情形。其次必須將人設定在最壞的可能性上才有可能構建出最有效的規則。再次要加大公開透明度，減少規則的隨意性，以“法治”代替“人治”。最后要健全對違規者的監督機制和查處機制。對違法企業要全面整治，增加其違法成本。
2. 進一步強化檢驗檢疫部門自身的職能
美國食品安全法強化了FDA的職能，使其在食品監管方面更加有力。檢驗檢疫部門作為執法者，應從以下幾方面著手，強化自身的職能。
2.1. 尋求與地方經濟發展的共振點。
營造良好的執法環境檢驗檢疫部門作為地方重要的涉外經濟管理部門之一。只有找到與地方經濟發展的共振點才能有所作為，取得地方政府的誠心支持，從而為執法營造良好的外部環境。在共振點中找到服務企業的有效手段，助推企業做大做強，才能為執法營造良好的內部環境。檢驗檢疫只有更多地融人地方經濟的發展，在促進地方經濟發展中做出自己獨特的貢獻，才能展示真作為，從而增強自身的履職能力。
2.2. 制定合理的監管政策及安全監管績效評估機制。
監管政策要集科學性和民主性于一體，同時要具備連續性和穩定性。尤其要考慮人員實際監管能力。監管手段要多樣化，尤其要積極采用更加現代化的設備和設施。政策要強化企業的誠信管理，強化對食品企業的退出機制。在這方面要加強科學的周期管理，在執行力上要加大舉措。檢驗檢疫部門應定期公布企業的質量誠信狀況，公開企業的動態管理，樹立檢驗檢疫部門的權威。
要制定科學、合理、可行的食品安全監管績效評估機制，使其具有持續性、完備性和可測性，以推動食品監管水平的提升。在目前的指標中，食品質量抽檢合格率、中毒死亡人數、出口食品國內外通報比例、食品企業HACCP認證率、監管人員專業素質、食品違法案件的執法力度等在食品安全監管績效評估中都是重要的指標。
3. 打擊企業蓄意的違法行為
企業的蓄意違法行為主要表現在弄虛作假、明知故犯、違背公平正義等。這些蓄意行為有些構成行業潛規則，有些屬于企業惟利是圖，缺乏社會誠信。在監管企業中，要對企業的蓄意違法行為毫不留情，使其付出高額的違法成本。食品行業產業鏈條長、時間跨度大、從業主體多、安全因素復雜，因此監管難度很大。我們一方面要與其他政府部門劃清監管界限，完成職責所賦予的監管使命，更重要的是要與其他政府部門一起形成監管合力，尤其在信息共享方面加強合作，共同打擊企業蓄意的違法行。
4. 強化突發事件應急處理機制
出口食品一旦發生質量問題，其影響是難以估量的。因此開展食品安全危害評估研究及風險檢測，盡最大努力做到食品安全危害早發現、早預警、早控制，最大限度地降低不合格食品可能帶來的危害是食品安全監管理念的重要轉變，它作為一種事前控制手段，應該得到足夠的重視和推動。我們要定期對食品安全項目進行篩查分析與信息收集，建立長期安全風險檔案，開展檢測技術研究，加強安全應對技術儲備以應對日益增多的來自各方面安全因素的威脅。
另外，要強化對發生危機后的處理。一旦發生突發食品安全事件，第一時間接觸者能知道向誰報告。首先是調查質量問題，同時要采取整改措施及時消除影響，把問題消滅在萌芽狀態，把影響控制在最小范圍，把損失減少到最低程度。確保出口食品的聲譽。同時建立健全新聞發言人制度。及時發布相關信息。加強對媒體的引導。注意嚴格把握“個案”界限。要客觀、準確，不能夸大其詞，以免對整個行業造成影響。
5. 注重公共平臺建設
檢驗檢疫部門的公共平臺主要包括政策信息化平臺、國外信息反饋平臺、應對技術壁壘平臺、通關服務平臺、檢測平臺等。要搭建好每個平臺。使企業在出口環節享受高質量的公共服務。
6. 加強檢驗檢疫人員專業素質培養
推動行業的規范、促進產業發展，需要有全局的眼光，對檢驗檢疫人員提出更高的要求。這需要監管人員有良好的專業素養，所以監管人員要接受持續的培訓。同時也要對食品監管人員數量與出口食品量的合理比例提前做好規劃，使之能適應監管的需要。
7. 督促企業質量意識的提高
檢驗檢疫人員應強化判定者的角色，減少所謂“幫扶者”的角色。從歷史經驗看，這種幫扶不僅效果不佳。而且持續時間短暫。應將企業質量問題推向市場，引入專業機構助其整改從而助推企業質量體系的提高。同時在全社會大力宣揚企業主體責任，使企業真正樹立對社會和客戶的責任感。重視企業主題責任，提高質量安全意識。